Le riforme delle scuole sono in atto, ma la stagione delle riforme probabilmente è ancora ai suoi inizi e, forse, dovremo abituarci ad un innovazione continuata nel tempo, in grado di rispondere e precedere la domanda di formazione.

Il tema, che mi è stato proposto, Riforme scolastiche: una nuova presenza dei genitori?, termina con un vistoso punto interrogativo; infatti almeno due domande ne scaturiscano logicamente:

• le riforme scolastiche approvate prevedono una nuova presenza dei genitori?
• nelle scuole riformate i genitori dovranno attivare una nuova presenza?

Dico subito che intendo rispondere solamente alla prima domanda, mentre per la risposta alla seconda invio ai testi del Piano di formazione dei genitori (Roma, 31 gennaio 1999).

La presenza dei genitori nella legislazione delle riforme scolastiche

Prendo in considerazione i testi seguenti:

Legge n. 59/1997, articolo 21: Autonomia delle istituzioni scolastiche

Legge n. 425/1997: Disposizioni per la riforma degli esami di Stato conclusivi dei corsi di studio di istruzione secondaria

DPR n. 249/1998: Regolamento recante lo statuto delle studentesse e degli studenti della scuola secondaria

Legge n. 9/1999: Disposizioni urgenti per l’elevamento dell’obbligo di istruzione

DM n. 323/1999: Regolamento recante norme per l’attuazione dell’articolo 1 della legge 20 gennaio 1999, n. 9, contenente disposizioni urgenti per l’elevamento dell’obbligo di istruzione

Legge n. 144/1999, articolo 68: Obbligo di frequenza di attività formative

DPR n. 275/1999: Regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche, ai senso dell’articolo 21, della legge 15 marzo 1997, n. 59

DPR n. 257/2000: Regolamento di attuazione dell’articolo 68 della legge 17 maggio 1999, n. 144, concernente l’obbligo di frequenza di attività formative fino al diciottesimo anno di età

Legge n. 30/2000: Legge-quadro in materia di riordino dei cicli dell’istruzione

Legge n. 62/2000: Norme per la parità scolastica e disposizioni sul diritto allo studio e all’istruzione

In questa legislazione, che contiene la maggior parte delle riforme scolastiche, i genitori sono presenti:

• nel DPR n. 249/1998:

• "Nei casi in cui una decisione influisca in modo rilevante sull’organizzazione della scuola gli studenti della scuola secondaria superiore, anche su loro richiesta, possono essere chiamati ad esprimere la loro opinione mediante una consultazione; analogamente negli stessi casi e con le stesse modalità possono essere consultati gli studenti della scuola media o i loro genitori" (comma 5, articolo 2).
• "Nei periodi di allontanamento [dello studente dalla scuola] deve essere previsto, per quanto possibile, un rapporto con lo studente e con i suoi genitori tale da preparare il rientro nell comunità scolastica" (comma 8, articolo 4).
• "Contro le sanzioni disciplinari diverse da quelle di cui al comma 1 è ammesso ricorso da parte degli studenti nella scuola secondaria superiore e da parte dei genitori nella scuola media, entro quindici giorni dalla comunicazione della loro irrogazione, ad un apposito organo di garanzia interno alla scuola, istituito e disciplinato dal regolamento delle singole istituzioni scolastiche, del quale fa parte almeno un rappresentante degli studenti nella scuola secondaria superiore e dei genitori nella scuola media" (comma 2, articolo 5).
• "Il dirigente dell’amministrazione scolastica periferica decide in via definitiva sui reclami proposti dagli studenti della scuola secondaria superiore o da chiunque vi abbia interesse, contro le violazioni del presente regolamento, anche contenute nei regolamenti degli istituti. La decisione è assunta previo parere vincolante di un organo di garanzia composto, per la scuola secondaria superiore, da due studenti designati dalla consulta provinciale, da tre docenti e da un genitore designato dal consiglio scolastico provinciale, e presieduto da una persona di elevate qualità morali e civili nominata dal dirigente dell’amministrazione scolastica periferica. Per la scuola media in luogo degli studenti sono designati altri due genitori" (comma 4, articolo 5).
• "I regolamenti delle scuole e la carta dei servizi previsti dalle disposizioni vigenti in materia sono adottati o modificati previa consultazione degli studenti nella scuola secondaria superiore e dei genitori nella scuola media" (comma 1, articolo 6).

• Nel DM n. 323/1999:

• "Le istituzioni scolastiche, anche attraverso i consigli di classe, promuovono le iniziative di informazione sulle prospettive occupazionali presenti nel territorio, a sostegno delle scelte, relative al percorso formativo successivo, e attivano i necessari rapporti con i genitori per un loro coinvolgimento. A tal fine vengono organizzati incontri annuali degli alunni e dei loro genitori con gli organi competenti operanti sul territorio" (comma 5, articolo 3).

 

• DPR n. 275/1999:

• "Il Piano dell’offerta formativa è elaborato dal collegio dei docenti sulla base degli indirizzi generali per le attività della scuola e delle scelte generali di gestione e di amministrazione definiti dal consiglio di circolo o di istituto, tenuto conto delle proposte e dei pareri formulati dagli organismi e dalle associazioni anche di fatto dei genitori e, per le scuole secondarie superiori, degli studenti" (comma 4, articolo 3).

 

• Legge n. 30/2000:

• "Il sistema educativo di istruzione e di formazione è finalizzato alla crescita e alla valorizzazione della persona umana, nel rispetto dei ritmi dell’età evolutiva, delle differenze e dell’identità di ciascuno, nel quadro della cooperazione tra scuola e genitori, in coerenza con le disposizioni in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche e secondo i principi sanciti dalla Costituzione e dalla Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo" (comma 1, articolo 1).
• "La scuola dell’infanzia, di durata triennale, concorre alla educazione e allo sviluppo affettivo, cognitivo e sociale dei bambini e delle bambine di età compresa tra i tre e i sei anni, promuovendone le potenzialità di autonomia, creatività, apprendimento e operando per assicurare una effettiva eguaglianza delle opportunità educative; nel rispetto dell’orientamento educativo dei genitori, concorre alla formazione integrale dei bambini e della bambine" (comma 1, articolo 2).

 

• Legge n. 62/2000:

• "Al fine di rendere effettivo il diritto allo studio e all’istruzione a tutti gli alunni delle scuole statali e paritarie ... lo Stato adotta un piano straordinario di finanziamento alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano da utilizzare a sostengo della spesa sostenuta e documentata dalle famiglie per l’istruzione mediante l’assegnazione di borse di studio di pari importo eventualmente differenziate per ordine e grado di istruzione" (comma 9, articolo unico).

 

Come potete vedere, i genitori sono presenti nella scuola per i loro figli solamente fino a quando questi compiono il quattordicesimo anno di età e, successivamente, solo per situazioni di emergenza, come l’allontanamento del figlio dalla scuola (DPR n. 249/1998).

Sono nominate le associazioni, anche di fatto dei genitori (DPR n. 275/1999).

La sola espressione, a nostra conoscenza, che qualifica la presenza dei genitori nella scuola, sembra essere contenuta nella legge n. 30/2000: cooperazione ("nel quadro della cooperazione tra scuola e genitori").

La medesima legge, per i bambini della scuola materna, rispetta l’orientamento educativo dei genitori.

Non intende entrare, per ora, nel discorso sulle scuole paritarie.

Evidentemente la Costituzione, che pur viene citata nella legge n. 30/2000, è tutt’altra cosa, perché ritiene che titolari dell’educazione e dell’istruzione dei figli sono i genitori (articolo 30, comma 1) e nessun altro. Analogo discorso va fatto per i diritti soggettivi degli studenti, sanciti dlal’articolo 34 della Costituzione.

 

La posizione giuridica dei genitori nelle scuole

Negli anni precedenti alla prima guerra mondiale per le famiglie erano state previste forme di partecipazione a organismi appositamente costituiti nelle unità scolastiche, che tuttavia non avevano funzionato a causa soprattutto della scarsità dei poteri loro attribuiti. Uguale sorte hanno poi avuto gli stessi organismi nuovamente costituiti in via amministrativa negli anni precedenti i decreti delegati.

Con i decreti delegati si è prevista la partecipazione dei genitori a organismi dotati di alcuni poteri sulla gestione della scuola, e attraverso ciò avrebbe potuto prendere consistenza quel potere della famiglia sull’istruzione dei figli intorno al quale la dottrina si è a lungo, quanto per ora inutilmente, soffermata.

Riteniamo che possa essere sostenuto come giudizio storico complessivo in materia quanto affermava con lungimiranza Giampaolo Rossi, fin dal 1974: "Già ora si può dire che, al di là di alcuni momenti di particolare tensione che hanno provocato un intervento notevole dei genitori nella vita scolastica, questi organi hanno dato risultati assai scarsi. Il che è logico se si pensa che lo stesso loro maggiore potere (la possibilità di deliberare sulle questioni di assistenza sanitaria e sulle attività parascolastiche), conferito con circolare ministeriale e in termini vaghi, ha basi giuridiche assai incerte e in pratica non può essere effettivamente esercitato perché le specifiche competenze sono già diversamente attribuire dalle norme". Tali competenze, cioè, non sono sottratte agli organi che prima le esercitavano, il che vanifica in larga misura l’attribuzione che se ne fa agli organismi in esame (La scuola di Stato, Roma, Coines Edizioni, 1974, p. 85).

E questo, per le medesime motivazioni, varrà anche per tutta la normativa relativa alla cosiddetta autonomia delle istituzioni scolastiche fino a che la scuola sarà organo dello Stato (persona o apparato) e il docente verrà inquadrato come dipendete statale e non di una singola scuola.

A proposito del diritto della famiglia sull’istruzione dei figli, molti autori, basandosi sul dettato costituzionale che pone l’istruzione e l’educazione dei figli fra i doveri e i diritti dei genitori (articolo 30, comma 1), hanno individuato una serie di diritti della famiglia stessa non solo nella possibilità di scelta fra scuola statale e scuola non statale, ma anche all’interno della scuola statale. Le tesi in argomento si basano fondamentalmente sull’interpretazione di alcune norme costituzionali, tra le quali in particolare quelle contenute negli articoli 29, 30, 33, 34: data l’ampiezza delle formule normative, le soluzioni derivano quasi esclusivamente dalle impostazioni ideologiche dei vari autori.

Anche queste costruzioni, tuttavia, non hanno riscontro nel diritto vigente, che in pratica ha limitato il diritto dei genitori alla sola scelta della scuola successiva a quella dell’obbligo, senza alcun potere effettivamente interferente nella struttura scolastica.

Il diritto dei genitori sull’istruzione dei figli è stato così vanificato in quanto, ridotto – al più – al diritto a che i figli ricevessero l’istruzione, veniva ad avere un contenuto identico a quello del diritto allo studio e quindi non assumeva una rilevanza propria.

Il che è dovuto al quadro di riferimento dottrinale statalista (stato educatore, che detta il progetto educativo delle scuole di Stato) dell’istruzione, dell’insegnamento e dell’organizzazione delle scuole in funzione del consenso e della manipolazione delle coscienze: "L’autorità politica, pur non derivando il suo potere dalla volontà popolare, riteneva necessario il consenso dei cittadini (non a caso ci si trovava ai prodromi delle democrazie liberali) e cercava quindi di impedire il moltiplicarsi di teorie politiche, sociali e religiose che dividevano gli animi e indebolivano la compagine nazionale, di dare ai cittadini un’educazione nazionale unica e uniforme per tutti, di formare menti e coscienze secondo il suo pensare e il suo volere, di creare una nuova generazione devotamente fedele alla sua monarchia e militarmente obbediente ai suoi ordini" (Rossi, p. 11).

Non c’è da andare molto lontano per scoprire il motivo per il quale i genitori sono tagliati fuori dalla scuola come istituzione: questa è parte dello Stato-persona, suo organo; è terminale della pubblica amministrazione. Tuttavia bisogna precisare che "il più delle volte la problematica sulla natura giuridica delle unità scolastiche è stata affrontata dando per scontato che queste costituissero un fenomeno omogeneo. Si è fatto cioè riferimento alla "scuola" cercando di definirla prescindendo dalla pluralità delle formule organizzative.

L’uso di questo metodo può essere indubbiamente utile per cercare di evidenziare alcune caratteristiche funzionali del sistema scolastico, ma non è in realtà valido se lo si vuole utilizzare per definizioni che ne colgano anche gli aspetti organizzativi.

Sotto questo profilo, in effetti, non solo non esiste la "scuola" come fenomeno organizzativo unitario, ma le unità organizzative non sempre coincidono con complessi fisicamente determinabili e rilevanti a tutti gli effetti come le unità amministrative e didattiche elementari.

Tanto è vero che le norme, per quanto riguarda l’istruzione elementare, definiscono la "scuola" di volta in volta in relazione ad aggregazioni specifiche che vengono effettuate ai fini solamente di alcune attività amministrative e didattiche.

Per alcuni versi l’unità amministrativa coincide con la singola classe, per altri con il "plesso scolastico", per altri ancora con il circolo didattico e con la circoscrizione ispettiva, che sono delle mere ripartizioni amministrative dei provveditorati agli studi.

Per la scuola secondaria le "scuole" o "istituii" costituiscono unità amministrative omogenee ma sono rilevanti globalmente solo a fini determinati, mentre ad altri effetti rileva la singola classe o la "cattedra" in quanto tali e non come ambiti di ripartizione delle scuole o istituti" (Giampaolo Rossi, La scuola di Stato, Roma, Coines Edizioni, 1974, pp. 109-110 con relativa documentazione).

Evidentemente i genitori non sono assumibili all’interno di una simile organizzazione, costruita sul modello della pubblica amministrazione e, pertanto, come tali, ne sono esclusi, a meno che non si tratti dell’adempimento dell’obbligo scolastico, come abbiamo rilevato sopra.

La nuova forma di configurazione della scuola come comunità scolastica, se da un lato apre la possibilità all’inserimento dei genitori, tuttavia, fino a che tale definizione verrà a confliggere con la scuola considerata ancora organo dello Stato e non, invece, come formazione sociale autonoma, non rileverà ai fini di un effettivo inserimento dei genitori.

Su questa linea è Umberto Pototschnig fin dal 1961: "Nel nostro sistema costituzionale sembra lecito pensare che l’effettiva integrazione dell’istruzione familiare e di quella scolastica potrà realizzarsi soltanto quanto verrà affermandosi più chiaramente un ordinamento scolastico, sinora soltanto abbozzato, ma non per questo estraneo al disegno costituzionale, in base al quale ciascuna scuola venga a configurarsi come un’autonoma e ben individuata organizzazione di soggetti, unitariamente responsabile e garante, per le persone che la reggono, dell’istruzione che in essa viene impartita. In tal caso, invero, la scelta da parte dei genitori – che sembra essere l’unica scelta di loro spettanza nel campo dell’istruzione propriamente scolastica – cesserebbe di apparire soltanto come è prevalentemente quest’oggi, quale possibilità di optare tra i tipi di istruzione (scuola classica, tecnica, magistrale, ecc.) ovvero tra indirizzi educativi (scuola statale o scuola privata), ma diverrebbe realmente scelta della scuola, ossia – pur nell’ambito degli istituti che forniscono lo stesso tipo di istruzione e che seguono lo stesso indirizzo educativo – scelta dell’organizzazione di persone che i genitori giudicano più confacente per l’istruzione (extrafamiliare) dei figli" (Insegnamento istruzione scuola, Milano, Giuffrè, 1961, pp. 57-58).

Scuola e comunità

Di proposito ho tralasciato la normativa relativa ai cosiddetti organi collegiali:

• DLvo n. 233/1999: Riforma degli organi collegiali territoriali della scuola, a norma dell’articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59

• Proposte di legge sulla riforma degli organi collegiali delle istituzioni scolastiche

Volevo affrontarlo nell’ambito del rapporto tra scuola e comunità

Il problema della scuola come comunità, infatti, è un problema ancora aperto.

"Uno dei concetti ai quali la dottrina ha fatto maggiormente riferimento nel tentativo di qualificare il settore scolastico è stato quello di "comunità", che [è] stato spesso utilizzato per definire il settore scolastico pur nell’attuale situazione del diritto positivo" (Giampaolo Rossi, La scuola di Stato, Roma, Coines Edizioni, 1974, p. 152).

L’affermazione di Giampaolo Rossi è riferita agli anni che precedono il 1973, anno nel quale è stata approvata la legge delega 30 luglio 1973, n. 477, che ha dato origine ai decreti delegati per antonomasia! Il concetto di comunità è presente, infatti, nel DPR 31 maggio 1974, n. 416 Istituzione e riordinamento di organi collegiali della scuola materna, elementare, secondaria ed artistica, ma è stato anche recentemente ripreso nel DPR 24 giugno 1998, n. 249 Regolamento recante lo statuto delle studentesse e degli studenti della scuola secondaria.

Nel DPR del 1974 è documentata la dichiarazione programmatica, recuperata dalla legge di delega: "Al fine di realizzare nel rispetto degli ordinamenti della scuola, dello Stato e delle competenze e delle responsabilità proprie del personale ispettivo, direttivo e docente, la partecipazione nella gestione della scuola dando ad essa il carattere di una comunità che interagisce con la più vasta comunità sociale e civile, sono istituiti, a livello di circolo, di istituto, distrettuale, provinciale e nazionale, gli organi collegiali di cui agli articoli successivi" (articolo 1).

Nel DPR del 1998, in un apposito articolo, dal titolo analogamente programmatico: Vita della comunità scolastica (articolo 2), sono presenti uno sviluppo e un richiamo ala scuola come comunità.

Il richiamo: "La comunità scolastica, interagendo con la più ampia comunità civile e sociale di cui è parte, fonda il suo progetto e la sua azione educativa sulla qualità delle relazioni insegnante-studente, contribuisce allo sviluppo della personalità dei giovani, anche attraverso l’educazione alla consapevolezza e alla valorizzazione della identità di genere, del loro senso di responsabilità e della loro autonomia individuale e persegue il raggiungimento di obiettivi culturali e professionali adeguati all’evoluzione delle conoscenze e all’inserimento nella vita attiva" (comma 3).

Sono evidenti sia il riferimento al DPR n. 416/1974, nell’articolo 1 citato, sia l’echeggiamento interpretativo dell’articolo 2 della Costituzione: "La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale".

Gli sviluppi consistono nella descrizione della scuola come "comunità":

• "La scuola è una comunità di dialogo, di ricerca, di esperienza sociale, informata ai valori democratici e volta alla crescita della persona in tutte le sue dimensioni. In essa ognuno con pari dignità e nella diversità dei ruoli, opera per garantire la formazione alla cittadinanza, la realizzazione del diritto allo studio, lo sviluppo delle potenzialità di ciascuno e il recupero delle situazioni di svantaggio, in armonia con i principi sanciti dalla Costituzione, e dalla Convenzione internazionale sui diritti dell’infanzia, fatta a New York il 20 novembre 1989, e con i principi generali dell’ordinamento italiano" (comma 1).
• "La vita della comunità scolastica si basa sulla libertà di espressione, di pensiero, di coscienza e di religione, sul rispetto reciproco di tutte le persone che la compongono, quale che sia la loro età e condizione, nel ripudio di ogni barriera ideologica, sociale e culturale" (comma 3).

Precedentemente all’approvazione dei decreti delegati del 1974, Umberto Pototschnig così riassumeva la dottrina in materia: "Sul concetto generale di scuola, meritano un cenno anzitutto due diverse, anzi opposte, teorie, che risultano peraltro inaccettabili entrambe, per ragioni pressoché identiche. La prima, nel tentativo di avvicinare la scuola alle "formazioni sociali" che la Costituzione riconosce e garantisce come sede per l’esercizio dei diritti inviolabili del cittadino, considera la scuola come particolare "comunità"" (Insegnamento istruzione scuola, Milano, Giuffrè, 1961, p. 75).

E proseguiva: "Contro tale opinione è facile obiettare che se, a determinati fini, non v’è ragione per negare la rilevanza giuridica alla "comunità" scolastica, non per questo la scuola, in quanto tale, va identificata con questa. Si pensi solo come vi siano norme che parlano di "amministrazione", di "mantenimento" ovvero di "gestione" di scuole: ora è evidente che le comunità non si amministrano, né si gestiscono. Col che, com’è fin troppo evidente, non si nega che nella scuola al pari che nelle formazioni sociali l’insegnante possa e debba svolgere la propria personalità; ma ciò egli fa non solo in quanto partecipe della struttura organizzativa nel cui ambito si svolge il suo insegnamento ma anche - per seguire la terminologia dell’articolo 2 della Costituzione – "come singolo": il che rende manifesto che la configurazione propria della scuola è, se non diversa, certo più complessa di quello di una semplice "comunità". Chiunque avverte, del testo, che il proprium della scuola non è tanto il fatto associativo – il legame morale (o giuridico) che si stabilisce tra coloro che vi partecipano – quanto la struttura che la costituisce e che la sostiene, con proprio nome e con proprie finalità" (Ivi, p. 76).

Analoga era la posizione di Giampaolo Rossi: "Il concetto di comunità non ha in effetti un contenuto giuridicamente preciso, tanto che una recente proposta di legge lo applica anche all’organizzazione carceraria venendo a renderlo non giuridicamente caratterizzante, in quanto comprensivo di ogni tipo di aggregato sociale organizzato.

Si tende tuttavia attualmente [1974], in rapporto al settore scolastico, a conferirgli un contenuto più significativo, collegando il concetto di comunità a quello dell’autonomo processo di elaborazione della cultura" [così l’articolo 2, comma 1, della legge 30 luglio 1973, n. 477, riportato successivamente nell’articolo 1, DPR n. 416/1974, da noi trascritto] e identificando quindi nella "comunità" un aggregato sociale non solo organizzato ma anche autonomo e del quale ciascuno dei soggetti che ne fanno parte concorre a determinare l’attività.

Posto tuttavia che in questi termini tale concetto sia utilizzabile per definire la scuola, va ribadito che ciò non trova riscontro nel diritto vigente. Dall’analisi che si è compiuta emerge infatti una configurazione della struttura scolastica nella quale non si realizza un vincolo comunitario fra i diversi soggetti, ma una pura compresenza di persone i cui rapporti sono determinati dalla norma in maniera rigida, il che lascia margini assai ristretti, e quasi solamente di fatto, alla dinamica dei rapporti stessi.

Un criterio di questo tipo implica quindi disposizioni notevolmente innovative dell’attuale struttura organizzativa e delle situazioni soggettive presenti all’interno del settore scolastico, che, come si è visto, è costruito attualmente, pur nell’evoluzione che si è storicamente determinata, come facente parte della struttura amministrativa dello Stato, con tutte le conseguenze sopra rilevate " (Ivi, pp. 152-154).

Nel 1975 Umberto Pototschnig perviene a ritenere che vi siano elementi normativi che permettano di procedere verso il concetto di scuola quale comunità. Secondo il nostro Autore la normativa riformatrice "ha operato non nel senso di distaccare la scuola dall’ente gestore, attribuendo alla prima una distinta personalità giuridica o almeno un’autonomia "in una certa misura", sebbene nel senso d’inframmettere fra lo Stato e la scuola, quale istituzione proposta ad impartire l’istruzione, un momento di gestione "sociale" della scuola, cioè di "partecipazione nella gestione", con conseguente nascita di uno spessore di responsabilità nuovo nell’organizzazione della scuola. Si afferma così l’immagine di una scuola gestita in modo partecipato, in cui le responsabilità di governo in ordine alla scuola medesima si allargano fino a comprendere la società intera" (Organi collegiali e partecipazione nella gestione della scuola, in Annali della pubblica istruzione, 1975, n. 2, citato in G. Rappazzo – A. Pietrella, La gestione collegiale della scuola, Milano, Giuffrè,1992, seconda edizione, p. 15).

"Pototschnig precisa ulteriormente il suo pensiero – chiariscono Rappazzo e Pietrella – e arriva insieme ad altri autori ad affermare il concetto di comunità scolastica come formazione sociale attraverso la constatazione che la Costituzione Repubblicana include la scuola tra le comunità originarie che è compito dell’ordinamento statale coordinare alla comunità nazionale. Questa opinione è fondata su una valutazione generale della forma di Stato accolta nella Costituzione, che è quella di uno Stato non soltanto "democratico" e "sociale" ma anche "pluralista". E i provvedimenti legislativi adottati fra il 1973 e il 1974 per realizzare un complesso di collegi composti secondo i principi della democrazia partecipativa e destinati ad operare non solo come organi dello Stato, ma anche come organi della comunità scolastica, considerata appunto come formazione sociale, rappresentano un fondamentale passo verso l’attuazione dell’ampio disegno costituzionale" (Ivi, pp. 15-16).

 

La scuola è distinta dall’ente che la gestisce

Tuttavia, Umberto Pototschnig, prima di arrivare nel 1975 ad ammettere come inscrivibile nel nostro ordinamento un concetto di scuola "comunità o formazione sociale originarie" – infatti lo rifiutava nel 1961 come non compatibile con l’ordinamento delle scuole di Stato - aveva accolto la definizione di scuola come organizzazione.

Prima chiariremo il concetto di scuola come organizzazione e successivamente perverremo alla distinzione della scuola dall’ente che la gestisce.

L'istruzione presuppone necessariamente lo svolgimento di insegnamenti che abbiano carattere multiforme e coordinato (organizzato) e tali insegnamenti dovranno venire corrisposti per il tramite di una organizzazione, personale e materiale, che assicuri ad essi continuità e sistematicità, in modo che non restino disgiunti da tutti gli ausilii che li rendono idonei al risultato di istruire, appunto.

Logica conseguenza è che la scuola non può consistere che in una particolare organizzazione, nell'ambito della quale i diversi insegnamenti si coordinano tra di loro in modo da assicurare il raggiungimento del risultato comune (quello di istruire). In vista di questo scopo l'organizzazione scuola si avvale di tutti quegli elementi personali, tecnici e materiali che garantiscono continuità e sistematicità all'azione di coloro che operano nella scuola.

In questo modo le scuole divengono espressioni e centro propulsore nello sviluppo dell'intera società civile: e ciò sulla base di esigenze che, se pur nate per effetto di premesse di ordine sociale e politico, non possono non tradursi, in seno all'ordinamento giuridico, in proposizioni normative e quindi nella configurazione di istituti adeguati a quelle esigenze, non ai modelli della pubblica amministrazione (come negli ordinamenti attuali ormai superati delle scuole di Stato) e neppure al modello parlamentare (come si ricava dalla normativa in vigore e dal disegno di legge sugli organi collegiali in discussione alla Camera).

Nella scuola come organizzazione si fa riferimento alla scuola come struttura articolata in modo complesso: i soggetti che la costituiscono vi partecipano non in condizione di uguaglianza, ma avendo ciascuno compiti diversi e assumendo, quindi, essi stessi, in seno all’organizzazione, posizioni diverse, con la conseguenza che la struttura complessiva non risulta dalla somma di coloro che vi aderiscono, ma da quel loro atteggiarsi diversamente che costituisce, per l’appunto, l’organizzazione. Tralasciando la discussione della comunità scolastica come organizzazione di beni o di attività, si può concepirla come organizzazione di soggetti (e quindi come un dato rilevabile giuridicamente nel quadro delle figure soggettive): questo è più un punto di arrivo che un punto di partenza. L’esigenza di ravvisare nella comunità scolastica un’organizzazione di persone è nata tempo fa soprattutto a seguito dell’introduzione di un senso più radicale e geloso della libertà di insegnamento e autonomia delle persone nell’esercizio della loro attività.

Chiariamo ora la distinzione tra scuola ed ente che la gestisce.

"Che poi, nel caso delle scuole, l’organizzazione nella quale esse si risolvono acquisti valore giuridico proprio, distinto da quello dell'ente che le gestisce, resta dimostrato dalla autonoma caratterizzazione giuridica di cui la scuola, in quanto organizzazione, si rivela capace.

E' questo un punto di estremo interesse nello studio dell'ordinamento scolastico italiano. Scuole gestite da enti pubblici, appositamente costituiti, vengono ciò nonostante qualificate, nell'ordinamento in vigore, come scuole statali; e ciò perché, per definire la natura della scuola, la legge ha riguardo non alla natura dell'ente gestore, ma alla posizione giuridica di coloro che nella scuola sono incardinati".

Tale comportamento "fa chiaramente intendere che la scuola nel senso proprio di organizzazione si considera, giuridicamente, come del tutto distinta dall'ente che la gestisce, tanto è vero che essa non assume la natura giuridica propria di quest'ultimo ma insegue e fa propria la qualificazione giuridica spettante al personale incardinato nella scuola … Con il termine scuola il legislatore ha inteso riferirsi appunto alla sola organizzazione del personale in servizio presso tali scuole, sul tacito ma evidente presupposto che, una volta inquadrato tale personale nei ruoli dello stato, la scuola stessa si sarebbe detta statale"

La distinzione, che abbiamo chiarito, ha permesso allo Stato italiano di statalizzare le scuole comunali (elementare) e provinciali (secondarie), centralizzando l’istruzione in nome dell’ideologia dello "Stato educatore".

"Riepilogando si può dunque affermare che, secondo la visione dell’ordinamento italiano [purtroppo comandato dallo statalismo], si considerano scuole dello Stato tanto quelle gestite direttamente da un organo statale, quanto quelle gestite da persone giuridiche pubbliche distinte dallo Stato ma il cui ordinamento qualifichi statale il personale che vi presta servizio, risultando quindi decisiva, in un caso come nell'altro, non la natura dell'ente gestore della scuola, ma la natura stessa della scuola come particolare organizzazione di persone" (Umberto Pototschnig, Insegnamento istruzione scuola, Milano, Giuffrè, 1961, pp. 84-86)..

 

Ad un bivio

La distinzione individuata da Pototschnig ci permette di identificare il bivio dell’autonomia delle istituzioni scolastiche di Stato:

• o gli organi collegiali, previsti dal DPR n. 416/1974, sono destinati ad operare come organi dello Stato e allora la scuola di Stato continua a rimanere organo dello Stato, parte di un ente, lo Stato-persona appunto;
• oppure tali organi collegiali rilevano come organi della comunità scolastica, considerata finalmente come formazione sociale e si interrompe la struttura burocratica della pubblica amministrazione e le scuole costituiscono un servizio nazionale a rete.

 

La prima soluzione è quella finora dominante: "Dalla lettura del commento alla parte dedicata all’esame delle intenzioni del legislatore delegato apparirà chiaro che la tesi che in concreto si è in questi anni affermata è quella che respinge l’idea della scuola come struttura comunitaria tra Stato e cittadini" (Rappazzo e Pietrella, Ivi, p. 17). Questo è pure il parere di Pototschnig espresso nel 1975 e riportato sopra.

Ma è interessante notare il cammino "illogico" attraverso il quale, per esempio, Chiti è arrivato a questa soluzione.

In un primo momento viene escluso che la comunità o formazione sociale scolastica sia una struttura comunitaria autosufficiente e finalizzata in senso garantistico: "Su questa linea di pensiero il Chiti, avendo ampiamente affrontato il tema delle formazioni sociali, sia da un punto di vista generale che da quello specifico della problematica dell’istruzione e avendo chiarito che il concetto di formazione sociale non allude necessariamente ad una struttura comunitaria autosufficiente e finalizzata in senso garantistico, ma risulta definita dalla specifica normativa ad essa relativa e dai caratteri generali dell’ordinamento costituzionale, afferma che le formazioni sociali non possono essere considerate in senso garantistico e chiuso, ma come strumenti in cui il cittadino opera più incisivamente superando il mero dato individuale. In questa prospettiva, aggiunge l’autore "la legge 477 e il DPR 416 confermano quanto rilevato, dato che il riconoscimento della comunità scolastica è connesso indissolubilmente all’interazione con la più vasta comunità sociale e civica. Da quanto detto si ricava dunque che nel settore dell’istruzione si è scelta la configurazione – costituzionalmente esatta – delle formazioni sociali strutture aperte e comunicanti con l’ambiente generale"" (M. P. Chiti, Partecipazione popolare e pubblica amministrazione, Pacini Editore, 1977, pp. 473 ss. citato in Rappazzo e Pietrella, Ivi, p. 16. L’interpretazione del pensiero di Chiti è di Rappazzo e Pietrella).

In un secondo momento si arriva alla sutura tra Stato e scuola fino a farle perdere ogni forma di autonomia e inserirla nella struttura burocratica: "Le concezioni del Pototschnig e degli altri fin qui esaminati hanno trovato una certa resistenza da parte di quegli studiosi che, sul presupposto che la partecipazione, al di fuori dell’ordinamento delle autonomie locali, è destinata a rimanere mera retorica ornamentale, sostengono che nel caso specifico della scuola la partecipazione nel governo e nella gestione non può far perdere a quest’ultima il carattere di apparato organizzativo predisposto per l’espletamento di un servizio essenzialmente pubblico (l’insegnamento) nel quale sono coinvolti, ai vari livelli di competenza, lo Stato, i comuni, le province, le regioni.

Conseguentemente, secondo l’autore, tra lo Stato che istituisce le scuole con il contributo dei vari enti locali e il governo e la gestione delle medesime ad opera della comunità, mediante nuovi organismi tra i quali il distretto, non possono esservi in mezzo altri diaframmi o soggetti intermedi. La scuola, pertanto, non può essere intesa come comunità che s’interponga tra Stato e consociati, giacché una volta accettata la visione della scuola come comunità intermedia, diventerebbe assai più difficile tenere distinto dal principio del governo partecipato e della gestione sociale del servizio scolastico il principio dell’autogestione della scuola (ad opera delle componenti e dell’utenza), verso cui inevitabilmente si orienterebbe la sua organizzazione qualora la scuola venisse intesa come struttura comunitaria tra Stato e cittadini" (Rappazzo e Pietrella, Ivi, pp. 16-17).

Come è possibile constatare attraverso la documentazione presentata, il dilemma proposto sussiste:

• o la scuola è organo dello Stato, parte di un ente, lo Stato-persona – oppure lo Stato-apparato; e allora tutta la partecipazione alla gestione è effettivamente vanificata come è accaduto finora (con l’eccezione del Consiglio di istituto che è un organo anomalo perché senza superiore gerarchico);
• oppure si interrompe la struttura burocratica e la gestione passa dallo Stato – si fa per dire: dal Governo – alle singole scuole autonome, che diverranno enti pubblici, non più statali.

La prima soluzione è ancora oggi proposta nel DPR n. 249/1998 Regolamento recante lo statuto delle studentesse e degli studenti della scuola secondaria allorché sostiene che la comunità scolastica è "parte" della "più ampia comunità civile e sociale" (articolo 1, comma 3) e dal Consiglio dei Ministri, quando, nella censura alla legge n. 155/1999 della Regione Emilia Romagna Diritto allo studio ed all’apprendimento per tutta la vita e qualificazione del sistema formativo integrato, afferma che la scuola è "organo dello Stato" (Roma, 22 febbraio 1999).

Crediamo di aver indicato con chiarezza il bivio, pervenuti al quale è ora necessario scegliere.

 

Linee di soluzione

Propongo alcune linee di soluzione, che intendono affrontare direttamente la problematica appena esposta e e offrono una nuova impostazione culturale e amministrativa delle scuole statali e non statali.

Toccherò i punti seguenti:

• autonomia delle scuole di Stato e libertà delle scuole non statali.
• un servizio nazionale a rete.
• configurazione civilistica delle scuole.

 

Autonomia delle scuole di Stato e libertà delle scuole non statali per un servizio pubblico a rete

Le norme generali sull’istruzione ammettono uno scenario istituzionale coerente con un servizio nazionale differenziato.

Le norme sull’istruzione (comma 2, articolo 33) sono qualificate come generali, cioè norme di mera condotta, negative, che non entrano nel merito della organizzazione e della gestione degli insegnamento, cioè delle scuole.

In questo modo le scuole di Stato, pur essendo istituite dalla Repubblica (articolo 33, comma 2), possono essere autonome. In concreto, è proprio la qualificazione di "generali", con riferimento alle norme sull’istruzione, che rende possibile l’autonomia delle scuole di Stato, che non sono indipendenti, ma istituite, proprio, dallo Stato.

Per divenire autonome le scuole di Stato devono essere staccate dallo Stato persona e venire configurate quali enti pubblici a se stanti. In questo modo avremo un servizio nazionale a rete.

Le scuole non statali, che chiedono la parità, per disposizione costituzionale, godono di piena libertà (comma 4, articolo 33), cioè non sono soggette ai programma ed ai controlli, ai quali sono soggette le altre imprese (comma 3, articolo 41) - benché oggi si tenda sempre più a limitare anche questo intervento dello Stato. Secondo il grande costituzionalista Mortati, le scuole pienamente libere dovrebbero essere soggette a controlli meramente negativi, non positivi, perché il bene dell’istruzione è talmente elevato che non può essere soggetto se non alle scelte delle persone (articolo 33, comma 1).

Le norme generali hanno, dunque, correttamente, quale materia, l’istruzione, cioè il servizio, che non è né statale né non statale, né pubblico né privato, come giustamente vuole la Costituzione.

Ai fini di una garanzia ai cittadini (obiettivo e contenuto delle norme generali sull’istruzione), tutte le scuole, statali e non statali, che vengono sovvenzionate con il denaro dell’imposizione, vanno accreditate: oltre ad essere sottoposte a controlli di tipo negativo, esse devono assicurare standard di qualità del servizio e garantire il servizio dichiarato (certificazione).

Il discorso sviluppato finora vale, radicalmente, anche per la formazione professionale e per l’apprendistato, benché non abbiano subito quasi mai le limitazioni inflitte alla scuola da una statizzazione esasperata e dall’imposizione del valore legale del titolo di studio. E’ da superare, comunque, con il disposto dall’articolo 117 della Costituzione, il monopolio dello Stato sull’istruzione, poiché, almeno quella professionale e artigianale, è regionale.

Unicamente per ragioni di completezza, si ricorda che è possibile una seconda strada, quella percorsa finora dai governi, compreso quello italiano con la legge n. 62/2000, e che consiste nella statizzazione delle scuole non statali: il modellamento delle scuole non statali su quelle statali, quali parti dello Stato persona e suoi organi. A questo punto non vedo, però, quale servizio differenziato vi possa essere, al di fuori di accordi tra Stato e Regioni.

Il punto di discriminazione consiste nell’esistenza, o meno, delle norme generali sull’istruzione: queste permettono l’autonomia delle scuole di Stato e la libertà delle scuole non statali. La non esistenza delle norme generali sull’istruzione obbliga le scuole non statali ad uniformarsi agli ordinamenti delle scuole di Stato.

 

Quanto prospettato risulta coerente con il quadro normativo costituzionale. Infatti, logicamente anteriori all’esistenza e allo sviluppo del discorso amministrativo – che prevede l’intervento dello Stato (Stato persona o Stato apparato: regioni, province, comuni) - sono i diritti di libertà di apprendimento della persone, il diritto dei genitori di educare e di istruire i figli e la libertà di insegnamento, che comprende la libertà di istituire scuole e istituti di educazione.

Ciò che fonda la scuola, le dà origine e vita, è l’incontro dei titolari della libertà di apprendimento e del diritto di educare e di istruire (alunni e genitori) con i titolari della libertà di insegnamento (gestori di scuole, quando, appunto l’insegnamento è organizzato professionalmente).

Questo incontro dà origine ad un patto educativo – dal quale nasce la comunità educativa -, che vede attori i titolari dei diritti sopra indicati e garante, secondo il principio di sussidiarietà, la comunità civile organizzata nello Stato.

La libertà di apprendimento, il diritto dei genitori di educare e di istruire, trovano una garanzia ulteriore nello Stato, quando diventa valore comune l’istruzione obbligatoria. Nessuno Stato impone per legge un obbligo simile, senza ricorrere all’imposizione. Ma il fatto che ricorra all’imposizione non significa che sia lo Stato a servire i servizi pubblici.

La libertà di scelta dei luoghi dell’istruzione è una realizzazione coerente con l’obbligo dell’imposizione, oltre che con il diritto e dovere originari dei genitori di educare e istruire i figli.

Un servizio nazionale a rete

Se le scuole di Stato, divenendo effettivamente autonome (e non decentrate burocraticamente, secondo le disposizioni dell’articolo 21, legge n. 59/1997), assumono la configurazione di enti pubblici non più statali, è necessario ipotizzare un possibile scenario del servizio differenziato di formazione e di istruzione, tanto più che il futuro prevede istituzioni scolastiche e formative polifunzionali.

"La scuola è sempre stata intesa come parte di un ente. Da un lato, la strenua difesa della scuola pubblica è stata concepita come affermazione della scuola statale. Dall’altro, il decentramento o l’autonomia sono stati quasi sempre sinonimo di provincializzazione o di comunalizzazione della scuola. Statale, provinciale o comunale, la scuola doveva appoggiarsi ad un ente, come un corpo incapace di reggersi senza stampelle.

Col mutare del rapporto tra Stato e società e di quello tra scuola e Stato, ci si è andati lentamente rendendo conto del fatto che lo Stato non può essere responsabile dell’istruzione. Lo è la scuola, in quanto corpo dotato di autonomia.

Questo vuol dire, da un lato, che la scuola è un servizio collettivo pubblico o nazionale, non statale, a rete. Dall’altro, che in essa è dominante un aspetto professionale e non burocratico, né burocratizzabile ...

Fissato questo punto (che può riassumersi nell’affermazione che la scuola non serve allo Stato, non ne è organo, né può essere organo della regione, della provincia, del comune, ma serve a una funzione, quella dell’istruzione, di cui è responsabile), viene il tema successivo, indicato dall’autonomia. Chi è titolare dell’autonomia? E che cosa essa comprende?

In una logica divisionale la responsabilità non si fa sentire; occorre scorporare, fissare ambiti operativi, confini e obiettivi e dare libertà di scegliere metodi e procedure; in una parola, dare autonomia. Ma autonoma non è la scuola, l’intero suo corpo, ma i singoli istituti scolastici. L’autonomia della scuola non è paragonabile all’autoregolazione di un corpo professionale, organizzato in un "ordine" (quello degli insegnanti, quello degli avvocati e procuratori, ecc.). L’autonomia scolastica è la conseguenze della libertà di insegnamento e dell’istruzione come processo che si svolge in una comunità di docenti ed allievi. Per cui è questa comunità ad essere la titolare dell’autonomia. Non, quindi, autonomia della scuola, ma autonomia delle scuole ...

Quant5o all’estensione dell’autonomia, non v’è studio recente che non sottolinei l’interrelazione tra i vari suoi aspetto. Non si può attribuire ad una comunità scolastica autonomia didattica, se non le si concede, in qualche misura, autonomia di organizzazione, di destinazione delle risorse (ed anche di ricerca di risorse finanziarie), di scelta del personale, ecc. ...

Un potere autonomo, specialmente se così diffuso, sarebbe senza guida né controllo, se non avesse contrappesi (si noti, contrappesi, non controlli). Ecco la funzione dell’organo centrale. Da un lato, stabilire standards e guidelines, determinando i livelli di prestazione. Dall’altro, tenere sotto esame, misurare, valutare. Il centro, in altre parole, dovrebbe foissare obiettivi e correggere, non governare, né gestire" (Sabino Cassese, Il governo della scuola. I soggetti istituzionali, in Atti della Conferenza Nazionale sulla scuola, Roma, 30 gennaio – 3 febbraio 1990, Roma-Caltanissetta, Salvatore Sciascia Editore, 1991, vol. I, pp. 53-66. Oltre a Sabino Cassese, con specifico riferimento al fatto che l’aspetto professionale della scuola non è burocratico, né burocratizzabile, si può vedere anche Giampaolo Rossi, La scuola di Stato, Coines, Roma, 1974).

Un servizio a rete, attraverso accordi tra scuole e centri di formazione (e imprese), che assumono configurazioni molto diverse, comprende alcuni contenuti:

• gli interventi di marketing;
• il piano dell’offerta formativa;
• la formazione dei docenti e del personale in genere;
• disponibilità di strutture ...

 

Configurazione civilistica delle scuole

In sintesi, è opportuno sviluppare tematiche indicate lungo tre dimensioni:

• amministrativa,
• civilistica (la configurazione delle istituzioni formative come imprese di educazione e formazione),
• professionale (del dirigente e del docente).

 

Ora si mette a punto la dimensione civilistica delle scuole.

Se le scuole di Stato divengono enti pubblici non pi statali, e, di conseguenza, vengono scorporate da qualsiasi altro ente (Stato, regione, provincia, comune), quale configurazione civilistica assumono?

Per le scuole statali e non statali non ha rilevato, finora, l’ente gestore, perché la distinzione, compiuta dalla dottrina ai fini di statizzare le scuole provinciali (secondarie) e comunali (elementari) ha distinto tra ente gestore e attività (scuola). Infatti sono rimasti gestori delle scuole di Stato sia le Province (secondarie) che i Comuni (elementari), ma lo Stato ne ha prelevato l’attività di istruzione, pagando docenti e presidi (e organizzando le classi di concorso), statizzando le scuole, configurate quali organizzazioni di insegnamenti.

Molte scuole cattoliche sono gestite da enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, senza scopo di lucro. Tuttavia, l’attività scolastica è ritenuta, ormai comunemente in dottrina, attività industriale, di produzione di servizi. In conclusione, il fine di lucro dell’ente non rileva e, per la gestione dell’attività scolastica, l’ente ecclesiastico è configurato civilmente come impresa industriale.

Le scuole non statali laiche sono generalmente gestite da forme societarie e configurate analogamente quali imprese industriali.

E’ conveniente che le scuole statali, scorporate dallo Stato – persona o apparato – e divenute enti pubblici, non più statali, e che le scuole non statali pervengano a possedere una specifica configurazione civilistica.

Possedendo i caratteri dell’organizzazione e della professionalità, potrebbero essere configurate come imprese produttrici di servizi immateriali.

Tuttavia sono da affrontare due problematiche:

• l’economicità dell’attività di istruzione e di formazione;
• la dimensione educativa dell’impresa scolastica.

Non vi è nessuno che non veda come la dimensione economica sia presente in tutte le attività umane, compresa l’istruzione. Pertanto, il pareggio del bilancio è un’operazione matematica, non economica, e quindi scientificamente non corretta. In conclusione da lasciare al passato.

Ciò che rileva nell’attività scolastica non la presenza o l’assenza – impossibile – della dimensione economica, ma la destinazione degli eventuali utili. Saranno pertanto profit le imprese che dividono gli eventuali utili; non profit quelle che non dividono gli eventuali utili, ma li investono nelle finalità dell’attività scolastica. Pertanto anche la dimensione economica, insieme a quella organizzativa e professionale, completa il quadro delle definizione di impresa ai sensi del codice civile. In questo modo potrà essere definitivamente chiusa, da un punto di vista teorico, la quèrelle tra alcune scuole cattoliche e scuole laiche.

La dimensione educativa dell’impresa di istruzione e di formazione, oltre che l’immaterialità e non tangibilità del servizio erogato, vede il destinatario dell’istruzione e della formazione continuamente presente e attivo nel processo di produzione del servizio stesso. Di conseguenza, una configurazione civilistica delle scuole quali imprese produttrici di servizi, dovrebbe accogliere questa sua specificità, sia ai fini della gestione, sia ai fini del trattamento normativo.

 

Per terminare

A questo punto si apre il discorso sui soggetti delle scuole.

Volutamente invio a Pier Paolo Donati e al patto educativo, il testo pubblicato nel progetto formazione genitori Agesc-Salesiani.