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POLITICHE SCOLASTICHE>PARITA' SCOLASTICA

Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca

La legge 62/2000,(1) che detta le norme per la parità scolastica e le disposizioni sul diritto allo studio e all’istruzione, ha introdotto i seguenti principi fondamentali:

a) L’istituzione di un sistema nazionale unitario d’istruzione, che assicura il servizio pubblico, costituito dalle scuole statali e dalle scuole paritarie private e degli Enti Locali.

L’accertamento del possesso dei requisiti è l’atto attraverso il quale la scuola acquisisce lo "status" di paritaria, che consente di entrare a far parte del servizio nazionale d’istruzione e di svolgere quindi il servizio pubblico dell’istruzione.

c) L’esercizio della libertà di scelta educativa delle famiglie all’interno del sistema nazionale d’istruzione.

d) L’espansione e la diversificazione dell’offerta formativa attraverso il concorso di più soggetti all’erogazione del servizio scolastico.

e) Il dovere dello Stato di garantire comunque il servizio attraverso un preciso richiamo all’art. 33 della Costituzione.

La presente relazione è stata predisposta in attuazione del comma 7 dell’art. 1 della legge 62/2000 che prevede, "allo scadere del terzo anno scolastico successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore della presente legge", che il Ministro dell’Istruzione presenti al Parlamento "una relazione sul suo stato di attuazione e, con un proprio decreto, previo parere delle competenti commissioni parlamentari, propone il definitivo superamento delle citate disposizioni del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, anche al fine di ricondurre tutte le scuole non statali alle due tipologie delle scuole paritarie e delle scuole non paritarie."

Per dare compiuta attuazione alla legge 62/2000 e per svolgere una complessiva riflessione in merito al ruolo e alla funzione pubblica della scuola non statale paritaria nell’ambito del sistema nazionale di istruzione, è stato istituito nel 2001, presso il Gabinetto del nostro Ministero, un apposito Gruppo di Lavoro, formato da esperti e da dirigenti del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (2).

Il Gruppo di lavoro ha espletato il suo mandato in collaborazione con la competente Direzione Generale del Territorio, con il Servizio Automazione Informatica e Innovazione Tecnologica ( SAIIT) e con gli Uffici Scolastici Regionali, con i quali ha condiviso l’impegno a realizzare la messa a regime degli aspetti normativi della legge 62/2000 e a predisporre gli strumenti conoscitivi a supporto della presente relazione.

In essa:

1. si premettono cenni sul sistema normativo previgente alla legge 62/2000;

2. si effettua una sintetica ricognizione dell’attuazione della legge 62/2000, con riferimento alle procedure per il riconoscimento della parità. Si evidenziano gli elementi di cambiamento introdotti nel triennio di attuazione della legge 62/2000, che hanno contribuito a disegnare un sistema pubblico d’istruzione, cui concorrono con pari dignità scuole dello Stato e scuole paritarie;

3. si presentano i dati relativi al sistema paritario;

4. si espone una sintesi delle relazioni degli Uffici Scolastici Regionali;

5. si presenta il sistema di finanziamento della scuola non statale a partire dalla legge 62/2000;

6. si affronta il tema della vigilanza del sistema delle scuole paritarie, anche alla luce delle esperienze maturate a livello territoriale;

7. si traccia il percorso per la completa messa a regime del sistema.

(b) I finanziamenti relativi alle scuole sussidiate hanno un regime particolare, descritto nell’art. 348 commi 2 e 3 del T.U.. Si tratta di una tipologia oggi quasi scomparsa. Infatti, nell’a.s. 2002-2003 risultavano ancora funzionanti solo due scuole, in aree montane del Piemonte. Sono definite scuole sussidiate quelle istituite da privati, da enti o associazioni, con l'autorizzazione dell’amministrazione scolastica, nelle località dove non esiste alcun'altra scuola statale o parificata. Esse sono mantenute parzialmente con il sussidio dello Stato, corrisposto in forma di "premio" ai docenti, ai sensi dell'art. 1 del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 3 settembre 1947, n. 1002 e successive modificazioni. I "premi" sono concessi per un numero massimo complessivo di 14 alunni per ogni anno scolastico, anche se il docente non risulta fornito del titolo di abilitazione all'insegnamento elementare.

1. Le scuole private autorizzate previste dall’art. 349, 350 e 351 del T.U. non godono di alcun finanziamento.

Per quel che concerne i finanziamenti, il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca eroga contributi, in ottemperanza ai DD.MM. n. 261 dell’8 giugno 1998 e n. 279 del 19 novembre 1999, per la realizzazione di progetti per sostenere e valorizzare i livelli di qualità ed efficacia delle attività formative, in coerenza con i processi innovativi in atto nel sistema scolastico nazionale.

All’atto dell’entrata in vigore della legge 62/2000, l’Amministrazione Scolastica si trovò nella necessità di ammettere le istituzioni scolastiche al regime di parità fin dall’inizio dell’anno scolastico 2000/2001 e, nel contempo, di erogare le risorse finanziare previste nel bilancio dello Stato dell’anno 2000.

La soluzione adottata, fra l’altro coerente con la legge 241/1990 in materia di documentazione amministrativa, fu quella di iniziare dal riconoscimento della parità alle istituzioni che avevano, in base alla legislazione precedente, lo status di scuola materna autorizzata, elementare parificata e secondaria legalmente riconosciuta.

Dopo il necessario raccordo tra gli uffici dell’Amministrazione centrale, che si occupavano di scuole non statali nei diversi ordini e gradi e dopo apposite intese con le Associazioni più rappresentative di tali scuole, fu emanata la circolare ministeriale n. 163 del 15 giugno 2000, che regolava l’accesso delle scuole non statali alla parità.

La prima applicazione era riservata, come si è detto, alle scuole già titolari di un rapporto giuridico con lo Stato, alle quali si chiedeva dichiarazione della sussistenza di tutte le condizioni previste dalla legge, per il regolare possesso dello status precedente e la dichiarazione di impegno ad assumere tutti gli obblighi nuovi introdotti dalla legge 62.

Era fissata al 15 luglio 2000 la data di scadenza per la domanda di parità ed era rimessa all’Amministrazione centrale la competenza a trattare le richieste e ad emettere i relativi provvedimenti.

L’adesione delle scuole all’iniziativa, nel primo anno di applicazione della legge, ebbe un riscontro diverso tra le diverse fasce di scolarità: più consistente quella delle scuole materne e più debole quella riferita alle scuole elementari e secondarie.

La discriminante fondamentale per le scuole non statali nella decisione di richiedere il riconoscimento del nuovo status dipese dal fatto che la legge 62/2000 si presentava come una "legge di principi", non recava disposizioni finanziarie a copertura degli oneri economici conseguenti.

Nel secondo anno scolastico (2001/2002) fu prevista la possibilità di accesso alla parità anche per scuole che non avessero stabilito con l’Amministrazione alcun rapporto di status (autorizzazione, parifica, riconoscimento legale). Allo scopo fu emanata la C.M. n. 30 del 14 febbraio 2001 che regolamentò la verifica delle condizioni strutturali ed organizzative di funzionalità e dei requisiti specifici previsti dalla Legge 62.

Dall’anno scolastico 2002/2003, essendo intervenuta la riforma dell’amministrazione scolastica ai sensi del D. P. R. n. 347 del 6 novembre 2000, i provvedimenti di riconoscimento della parità sono stati stabilmente rimessi alla competenza degli Uffici scolastici regionali.

Al termine del terzo anno scolastico di applicazione della legge 62/2000, il quadro dei riconoscimenti della scuola non statale si presenta come segue.

Come sopra accennato e come meglio può evincersi dalla documentazione allegata, questo Ministero, nell’ambito delle sue attribuzioni, ha posto mano all’opera di applicazione della legge n. 62/2000 predisponendo numerosi, articolati e coordinati provvedimenti applicativi, esplicativi, illustrativi che hanno consentito nel corso degli ultimi tre anni – e segnatamente nel più recente periodo nel quale chi vi parla ha assunto la responsabilità del Ministero dell’Istruzione – di rendere possibile l’attuazione del non semplice iter per il riconoscimento della parità e la realizzazione dei necessari passi per l’effettiva costituzione del sistema nazionale di istruzione.

In Italia, al termine del triennio di transizione, il servizio di istruzione risulta erogato a 8.815.149 alunni, di cui 7.765.189 inseriti nelle scuole statali e poco meno di un milione (934.068) nelle scuole paritarie; 115.892 sono gli alunni frequentanti le scuole non paritarie. L’incidenza dei frequentanti le scuole statali raggiunge l’88,1% del complesso degli alunni inseriti nelle scuole italiane con valori superiori al 90,0% nelle scuole primarie (93,1%), secondarie di I grado (96,5%) e secondarie di II grado (94,3%). Gli alunni presenti nelle scuole paritarie sono il 10,6%; mentre l’1,3% sono quelli frequentanti le scuole private, non paritarie.

Per quanto riguarda il numero delle scuole esistenti sul territorio italiano (4) (58.117), queste sono per il 74,3% (43.175) scuole statali, per il 21,1% (12.266) scuole non statali paritarie ed infine per il 4,6%, pari a 2.676 scuole, private, non paritarie (di cui 1.991 scuole dell’infanzia).

L’analisi effettuata per livello di istruzione evidenzia che 44 scuole dell’infanzia su 100 sono non statali (di cui circa ¼ gestite da enti locali). Nell’ambito delle scuole primarie e secondarie di I grado, la presenza dello Stato raggiunge rispettivamente il 91,0% e 91,4%. Con riferimento alle scuole secondarie di II grado, su 100 scuole, 76 sono gestite direttamente dallo Stato.

Nell’anno scolastico 2002/2003 hanno funzionato 12.266 scuole paritarie frequentate da 934.068 alunni distribuiti in 43.688 classi. Se si analizzano le rispettive distribuzioni percentuali per livello di istruzione si evidenziano differenze a volte significative determinate dalla diversa articolazione dei corsi (su tre o cinque anni), dalla obbligatorietà o no, dalla diversa presenza di gestori pubblici, ecc. Per esempio, le scuole dell’infanzia paritarie, che rappresentano quasi i tre quarti del totale delle scuole (73,6%) sono frequentate, invece, dal 61,7% degli alunni. All’opposto, le secondarie di I grado, che come scuole rappresentano il 5,2%, come alunni toccano il 6,5%.

L’analisi per ente gestore evidenzia che l’81,0% di scuole (79,8% di alunni) è gestito da enti privati, ripartito fra 51,9% gestito da enti religiosi (con 53,1% di alunni) e 29,1% gestito da laici (con 26,7% di alunni); mentre il restante 19,0% ha per ente gestore un ente pubblico (con il 20,3% di alunni), generalmente il Comune (gli enti locali, infatti, gestiscono un quarto delle scuole paritarie dell’infanzia).

Nell’anno scolastico 2002/2003 hanno funzionato 9.031 scuole paritarie (erano 6.976 nell’anno scolastico 2000/2001, primo anno di introduzione della parità) frequentate da 576.783 bambini. Attualmente, quindi, rispetto al complesso delle scuole non statali, hanno ottenuto la parità l’81,9% delle scuole dell’infanzia.

Dal punto di vista territoriale si notano situazioni molto differenziate: mentre nell’Italia del nord la quasi totalità delle scuole ha ottenuto la parità (nel nord-est solo l’1,5% di scuole è non paritario), nell’Italia meridionale e insulare, le paritarie raggiungono il 61,6% e il 70,8% di scuole. Il minimo si ha in Campania, in cui poco meno della metà delle scuole ha ottenuto la parità. Inoltre, le scuole nel nord del Paese, già più numerose, hanno in media più sezioni e, quindi, più bambini.

Con riferimento all’ente gestore, risulta che un quarto delle scuole dipende da enti pubblici (Comuni), frequentate dal 30,5% di bambini. Poco meno della metà delle scuole ha, invece, per gestore un ente religioso (47,2%); tali scuole, di dimensioni più contenute rispetto a quelle gestite dai Comuni, sono frequentate dal 44,0% degli alunni.

Nel territorio nazionale si riscontrano forti differenze. Casi particolari sono la Sicilia –nella quale quasi la metà delle scuole della Regione è gestita da enti pubblici per la presenza di numerose scuole regionali, divenute tutte paritarie– e il Lazio –in cui oltre il 90% di scuole si distribuisce equamente tra gestioni di enti locali (45,0%) e gestori privati religiosi (46,2%), con quest’ultime, però, di dimensioni più contenute (solo il 34,8% di alunni frequenta tali scuole contro il 61,0% delle comunali).

Sono 1.287 le scuole primarie divenute paritarie nel triennio compreso tra il 2001 e il 2003. Se dal punto di vista numerico la distribuzione sul territorio delle scuole è diversa e più omogenea rispetto a quella delle scuole dell’infanzia, l’incidenza sul totale delle scuole non statali risulta pressoché simile (77,0%). Infatti nel Nord quasi il 90,0% delle scuole è paritario, mentre nel Meridione (67,0%) e, soprattutto, nelle Isole (46,0%) vi sono ancora quote ampie di scuole non paritarie.

I 160.902 alunni frequentanti determinano un numero medio di alunni per scuola di circa 125 unità, che, distribuite su 6 classi (poco più di un corso completo), fanno attestare il numero di alunni per classe a 20,8 unità.

Contrariamente a quanto avviene nelle scuole dell’infanzia, in cui gli enti locali hanno competenze specifiche, nelle scuole primarie sono pochi i casi di gestioni riconducibili ad enti pubblici; per tale motivo solo lo 0,9% è classificabile sotto tale categoria. Il 99,1% di scuole è così suddiviso fra gestori privati religiosi (79,1%) ed altri privati (20,0%). I valori percentuali delle classi e degli alunni ricalcano quasi fedelmente quelli delle scuole.

Il numero medio di alunni per classe, che nel totale è pari a 20,8%, cresce progressivamente dal primo anno di corso (19,3) al quinto (21,8), con una punta minima e massima nell’Italia insulare: rispettivamente 17,5 nelle prime classi e 22,4 nelle quinte.

Numericamente le scuole secondarie di I grado sono la metà delle scuole primarie (641); proporzionalmente sono più presenti nel nord d’Italia. Al ridotto numero di presenze nel Meridione contribuisce il fatto che in Molise ed in Basilicata non sono presenti scuole secondarie di I grado non statali.

Da quando è entrata in vigore la legge sulla parità, il 94,3% delle scuole secondarie di I grado legalmente riconosciute ha ottenuto tale riconoscimento con valori abbastanza omogenei sul territorio (il minimo si ha nelle Isole con l’86,8%, il massimo nel Nord-ovest col 97,7%) ed in alcune regioni la totalità delle scuole non statali è entrata a far parte del sistema paritario.

I 61.103 alunni sono però variamente distribuiti: infatti, se in Italia il numero medio di classi ed alunni per scuola si attesta rispettivamente su 4,4 e 95,3 le variazioni fra le aree territoriali sono, invece, sensibili passando dai minimi dell’Italia meridionale (rispettivamente 3,5 e 72,9) ai massimi dell’Italia nord-occidentale (rispettivamente 5,0 e 110,9).

In questo grado di istruzione non sono impegnate gestioni di enti pubblici, ma solo enti privati (religiosi e non) con gli enti religiosi che assorbono più dell’80% di scuole ed alunni. Nelle Isole vi è la presenza più elevata di gestioni di enti non religiosi (37,0%). Tali scuole, però, sono frequentate solo dal 25,6% di alunni.

Per quanto riguarda le dimensioni delle scuole, mediamente sono più grandi quelle del nord del Paese, in cui si riscontra spesso un numero di iscritti superiore alle cento unità per scuola. Le scuole in questione hanno un numero medio di classi superiore a 5 e un numero medio di alunni per classe intorno a 22 unità.

Le scuole secondarie di II grado paritarie sono 1307, circa il doppio delle scuole secondarie di I grado paritarie e costituiscono più dell’80% del totale delle scuole secondarie di II grado non statali (il minimo si ha nel Meridione con il 74,0%). Gli alunni sono 135.280 distribuiti mediamente in poco più di 100 unità per scuola. Le classi (6,3 per scuola) sono costituite in media da 16,5 alunni: un po’ più affollate al Nord (17,4/17,5), un po’ meno nel Centro e nelle Isole (15,6/14,6).

Il Molise è l’unica regione che non presenta scuole non statali e, quindi, paritarie.

La presenza di enti pubblici è, anche in questo grado di istruzione, molto contenuta 3,6%, anche se ad essa corrisponde una percentuale di alunni frequentanti pari al 9,2%. Le scuole secondarie di II grado paritarie, rispetto a tutti gli altri tipi di scuole, hanno una presenza prevalente di gestori di enti privati non religiosi pari al 53,4% cui corrisponde una percentuale di alunni del 46,0% molto vicina a quella degli studenti iscritti alle scuole gestite da ente religioso (44,8%). La situazione, prima accennata, non è omogenea sul territorio nazionale: infatti, la gestione di enti pubblici è maggiormente presente nel Nord-est e in Sicilia. Gli enti privati non religiosi presentano una percentuale minima (36,1% con il 25,0% degli studenti) nel Nord-est ed una massima (70,4% con il 60,8% degli studenti) nell’Italia insulare. Se si analizzano i dati per tipo di scuola, la quota di studenti che frequentano scuole con gestione di enti pubblici è più elevata negli istituti professionali (33,3%), quella di studenti in scuole con enti privati non religiosi negli istituti tecnici (69,9%) e quella con studenti in scuole con gestione di enti privati religiosi nei licei (72,9%).

Il numero medio di studenti per classe (pari a 16,5) è determinato anche da una forte presenza di studenti nel quinto ed ultimo anno di corso (20,7) specie nell’Italia meridionale (23,7). Contrariamente a quanto avviene nel nord del Paese, che ha un andamento pressoché costante, i primi quattro anni di corso nelle altre aree territoriali hanno valori compresi tra l’11,4 ed il 15,5, valori che aumentano oltre 20 nel quinto anno. Se si analizzano i dati per ente gestore, a livello nazionale, si nota che per le scuole gestite da enti locali, il numero medio di studenti, per anno di corso, tende a diminuire dal primo al quinto anno (da 22 a 17 studenti). Per quelle gestite, invece, da enti privati religiosi, rimane pressoché costante (circa 19 studenti) tra gli anni di corso. Infine per quelle scuole gestite da altri enti privati i dati rimangono quasi costanti per i primi 4 anni di corso (da un minimo di 10 studenti ad un massimo di 13) mentre nel quinto anno aumentano fino a superare del 50% gli studenti iscritti al quarto anno di corso (22 studenti). Il fenomeno dell’aumento degli iscritti nel quinto anno (5), per le scuole gestite da altri enti privati, si riscontra maggiormente nelle regioni centrali e meridionali con il valore più alto nella Puglia (26 studenti) e nella Sardegna (17 studenti) pari a circa il 70% in più degli studenti rispetto a quelli del quarto anno.

Dall’anno scolastico 2001-2002, gli Uffici Scolastici Regionali (UU.SS.RR) hanno assunto rilevanti compiti di carattere amministrativo e gestionale per la messa a regime della legge 62/2000 e in particolare per il riconoscimento dello status di scuola paritaria, per l’erogazione dei fondi, per l’esercizio della vigilanza, secondo la normativa vigente.

In vista della predisposizione della relazione del Ministro al Parlamento, a ciascun Ufficio scolastico regionale è stato chiesto, unitamente ad osservazioni e suggerimenti, un resoconto relativo:

1. allo stato d’attuazione della legge, al 30 giugno 2003;
2. alle scelte organizzative operate;
3. ai rapporti con i gestori e con le associazioni che li rappresentano.

Si presenta di seguito una sintesi delle relazioni pervenute, nella quale si evidenziano i punti di forza e le criticità del sistema.

Il quadro d’insieme permette di individuare piste di lavoro per la migliore implementazione possibile del sistema nazionale d’istruzione pubblico.

Uno dei primi impegni del Gruppo di lavoro per la piena attuazione della legge 62/2000 è stato quello di acquisire dati circa la consistenza quantitativa del mondo della scuola non statale e paritaria, poiché fino ad allora il Ministero disponeva di dati statistici, ma mancava un quadro di riferimento certo del numero delle scuole e degli alunni. Di fatto, alla frammentarietà delle competenze corrispondeva la frammentarietà dei dati raccolti.

Si sono acquisiti dati in modo più completo e affidabile proprio in occasione della stesura della relazione al Parlamento, grazie alla collaborazione di tutti gli Uffici coinvolti (Direzione generale per i servizi nel territorio, SAIIT, UUSSRR).

I dati, così come presentati dagli UU.SS.RR., si riferiscono a scuole non statali in generale, senza distinguere quelle "riconosciute" –in altre parole note all’Amministrazione per essere autorizzate (scuole materne), per essere parificate, sussidiate, autorizzate (elementari), per essere legalmente riconosciute e pareggiate (scuole medie secondarie inferiori e superiori)– da quelle "meramente private". I dati riguardano in genere gli ultimi due anni scolastici, 2001-2002 e 2002-2003.

La ricognizione avviata contemporaneamente anche dalla Direzione Generale per l'organizzazione dei servizi nel territorio e dal SAIIT (Servizio per l’Automazione Informatica e l’Innovazione Tecnologica) ha comportato un’ulteriore fase di lavoro sugli archivi che sono stati oggetto di un puntuale controllo incrociato.

La recente erogazione del contributo alle famiglie in base al decreto interministeriale n. 81177 del 28 agosto 2003, in ottemperanza alla legge finanziaria, ha permesso un’ulteriore verifica e revisione dell’anagrafe delle scuole paritarie.

I dati, cui la presente relazione fa riferimento, sono quelli in possesso del SAIIT alla data del 30 giugno 2003, presentati integralmente nell’allegato.

Il panorama quantitativo al 30 giugno 2003 evidenzia una tendenza generale alla riconduzione delle scuole non statali entro il sistema pubblico paritario. La percentuale nazionale delle scuole paritarie ammonta a circa l’82% delle scuole non statali, precedentemente dotate di riconoscimento giuridico. La percentuale complessiva, se analizzata per i diversi ordini e gradi, mostra che mentre il 94,3% delle scuole medie non statali è paritaria, tale percentuale è il 77,0% per le elementari, l’81,9% per la scuola dell’infanzia e l’83,3% per le scuole secondarie superiori.

C’è una forte caratterizzazione territoriale dei dati: nell’Italia nord-occidentale registriamo una percentuale del 92,8% di scuole entrate a far parte del sistema pubblico e nell’Italia nord-orientale una percentuale del 96,4%, entrambe nettamente superiori alla media nazionale e prossime alla completa messa a regime. Nell’Italia centrale la percentuale dell’85% è di poco superiore alla media nazionale, mentre nell’Italia meridionale la percentuale del 64,0% si attesta di circa 20 punti più in basso della media nazionale e si registra un calo minore nell’Italia insulare, con una percentuale del 69,3%.

Certamente questi dati ci mostrano una realtà articolata e complessa della scuola non statale, che al Sud e nelle Isole evidenzia la difficoltà ad entrare pienamente nel sistema nazionale d’istruzione, disegnato dalla legge 62/2000. Infatti al Nord risultano percentuali pressoché omogenee nei diversi ordini e gradi, diversamente da quanto accade alle percentuali nazionali. Al Sud invece si registrano differenze quantitative molto rilevanti tra le diverse tipologie scolastiche: nell’Italia meridionale la scuola dell’infanzia ed elementare si attestano rispettivamente al 61,6% e al 67,0% mentre la scuola media e quella superiore raggiungono rispettivamente il 90,2% ed il 74,0%; nell’Italia insulare la scuola dell’infanzia ed elementare si attestano rispettivamente con il 70,8 % e il 46,0% mentre la scuola media raggiunge l’86,8% e quella superiore il 76,3%.

Diverse sono le modalità organizzative e gestionali adottate dagli Uffici Scolastici Regionali, anche in relazione al numero delle scuole non statali rientranti nelle competenze di ciascun Ufficio. In alcuni casi si è provveduto alla costituzione di un apposito ufficio per la parità, in altri sono state create unità organizzative dedicate. Quasi sempre sono stati attivati comitati tecnici o commissioni, variamente strutturati, composti oltre che da personale amministrativo, da dirigenti tecnici, dirigenti scolastici ed esperti esterni. I compiti assegnati sono inerenti alla costituzione di banche dati e di anagrafi, ai riconoscimenti di parità, al monitoraggio, alla valutazione e a funzioni di supporto, consulenza, vigilanza. Il coinvolgimento dei Centri Servizi Amministrativi ha riguardato soprattutto l’assegnazione dei fondi, la consulenza locale, le interlocuzioni e i rapporti su questioni di varia natura.

Un rilievo particolare assume la costruzione di relazioni collaborative con i gestori. Le esperienze presentate evidenziano che la gestione delle scuole è facilitata ed incentivata in modo significativo dalle azioni di supporto e consulenza da parte degli Uffici Scolastici Regionali. La complessità della normativa e i problemi legati alla sua applicazione richiedono una funzione di indirizzo, di consulenza e di supporto rivolta sia a chi entra nel sistema paritario, sia a chi regolarizza situazioni pregresse, instauratesi nelle singole scuole fin dal precedente stato giuridico.

Un ruolo importante è assolto dalle associazioni, che hanno favorito la collaborazione fra l’Amministrazione e le scuole. In numerosi casi si sono attivate forme di collaborazione strutturate, come conferenze di servizio, protocolli d’intesa e tavoli permanenti di consultazione.

Nell’ambito delle relazioni e dei confronti effettuati sono emerse numerose criticità riferite sia ad aspetti normativi, che amministrativo-gestionali.

Per quanto concerne gli aspetti amministrativo-gestionali, la carenza di personale dirigenziale tecnico costringe ad una vigilanza solo saltuaria e ad un’azione di consulenza alquanto limitata, nonostante le molteplici richieste e la riconosciuta utilità della stessa, soprattutto in questa fase di cambiamenti.

Un ulteriore problema, sia pure limitato al settore delle scuole per l’infanzia e di quelle primarie, è la difficoltà di comunicazione per mancanza di adeguata strumentazione informatica da parte delle specifiche strutture scolastiche interessate.

La quota di finanziamenti riservata al sostegno ai disabili si rivela poi del tutto inadeguata a garantire il pieno il diritto all’istruzione ai soggetti in condizione di svantaggio nella scuola paritaria.

Si segnalano poi numerose problematiche generate dalla coesistenza della legge 62/2000 con normative precedenti, a volte confliggenti. Una riflessione a parte meritano le problematiche relative ai ritardi nel finanziamento e alla difficoltà nell’erogazione dei contributi.

Dalle relazioni degli Uffici regionali emergono numerosi suggerimenti e sollecitazioni. Si richiede in particolare di ampliare la rete di comunicazione tra Uffici Scolastici Regionali e scuole paritarie, i collegamenti on-line, estendere l’accesso ad Intranet per le scuole paritarie, favorendone l’utilizzo.

Emerge inoltre l’orientamento a rafforzare ulteriormente l’organizzazione, coinvolgendo in modo più mirato ed efficace i Centri Servizi Amministrativi, in relazione agli adempimenti strettamente legati al territorio, quali: l’anagrafe, le rilevazioni integrative e l’istruttoria delle domande per la concessione dei contributi.

La legge 62/2000 prevede l’aumento delle risorse destinate alla scuola dell’infanzia e primaria, introducendo un contributo pari a 280 miliardi di lire per la partecipazione al sistema prescolastico integrato e aggiungendo 60 miliardi di lire alle risorse destinate alla scuola primaria parificata.

Introduce le borse di studio per la scuola statale e non statale, per un importo pari a 250 miliardi per l’anno 2000 e di lire 300 miliardi annui a decorrere dall’anno 2001.

Prevede un sostegno finanziario pari a 7 miliardi di lire per l’inserimento dei disabili (tranne che per la scuola elementare parificata, per la quale erano già previsti specifici interventi finanziari).

(Cfr. Comma 13. A decorrere dall’esercizio finanziario successivo all’entrata in vigore della presente legge gli stanziamenti iscritti nelle unità previsionali di base 3.1.2.1 e 10.1.2.1 dello stato di previsione del Ministero della pubblica istruzione sono incrementati, rispettivamente, della somma di lire 60 miliardi per contributi per il mantenimento delle scuole primarie parificate e della somma di lire 280 miliardi per spese di partecipazione alla realizzazione del sistema prescolastico integrato.

Comma 9. Al fine di rendere effettivo il diritto allo studio e all’istruzione a tutti gli alunni delle scuole statali e paritarie nell’adempimento dell’obbligo scolastico e nella successiva frequenza della scuola secondaria e nell’ambito dell’autorizzazione di spesa di cui al comma 12, lo Stato adotta un piano straordinario di finanziamento alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano da utilizzare a sostegno della spesa sostenuta e documentata dalle famiglie per l’istruzione mediante l’assegnazione di borse di studio di pari importo eventualmente differenziate per ordine e grado di istruzione... comma 12. E’ autorizzata la spesa di lire 250 miliardi per l’anno 2000 e di lire 300 miliardi annui a decorrere dall’anno 2001.

Comma 14. E’ autorizzata, a decorrere dall’anno 2000, la spesa di lire 7 miliardi per assicurare gli interventi di sostegno previsti dalla legge 5 febbraio 1992, n. 104, nelle istituzioni scolastiche che accolgono alunni con handicap.)

Nelle tabelle a seguire si riportano i dati relativi alla spesa pubblica per il sistema non statale, in relazione agli esercizi finanziari 2001, 2002, 2003. Negli E.F. 2002 e 2003 si è costituito un unico capitolo di spesa il Cap. 1752, in cui sono state convogliate le risorse destinate alla scuola non statale.

Dall’anno scolastico 2003-2004 gli alunni delle scuole primarie paritarie non parificate, delle secondarie di I grado paritarie e del primo anno di scuola secondaria di II grado paritaria, che non godevano di alcun sostegno economico, in applicazione del decreto interministeriale n. 81177 del 28 agosto 2003, attuativo della previsione legislativa di cui alla Legge Finanziaria 27/12/2002, n 289, per il 2003, usufruiscono di un contributo di complessivi 30 milioni di euro per la riduzione degli oneri effettivamente a carico dei genitori e per le spese sostenute per la frequenza scolastica. Per l’anno 2004 la cifra, inserita in bilancio dalla legge finanziaria 24/12/2003, n. 350, è di 50 milioni di euro.

In questo modo per la prima volta si è provveduto a sostenere le famiglie i cui figli frequentano scuole secondarie di I° e II° grado paritarie, precedentemente escluse da ogni forma di sostegno economico.

Nell’ambito del suddetto Fondo sono state destinate alle scuole paritarie le somme sottoelencate (per gli anni finanziari di seguito indicati), al fine di garantire una valida e aggiornata funzione di direzione ed una offerta formativa parimenti ampia e proficua, in considerazione del servizio pubblico svolto.

Il Ministero dell’Istruzione, anche tramite gli Uffici Scolastici Regionali, ha un potere di accertamento del "possesso" e della "permanenza" dei requisiti per il riconoscimento della parità, che implica facoltà di diniego e di revoca del riconoscimento nelle situazioni di "irregolarità".

L’Amministrazione ha però anche la funzione di valutare processi ed esiti dell’attività didattica e formativa delle scuole paritarie, per mezzo del sistema nazionale di valutazione e secondo gli standard stabiliti dagli ordinamenti vigenti.

Nella fase di prima attuazione della legge 62/2000, avviata nella precedente legislatura e gestita dagli Uffici centrali del MIUR, si è proceduto a riconoscere la parità alle scuole dotate di un precedente riconoscimento giuridico, sulla base di atti attestanti il possesso dei requisiti dettati dalla legge 62/2000.

Negli anni successivi 2001/2002 e 2002/2003 si sono adottate diverse modalità di svolgimento delle azioni d’ispezione e vigilanza propedeutiche al riconoscimento della parità.

Tali modalità sono riconducibili a varie motivazioni, tra cui anche l’elevata concentrazione di scuole paritarie in alcune regioni. Numerosi Uffici Scolastici Regionali hanno intrapreso azioni volte a migliorare la qualità dell’esercizio di vigilanza.

Ad esempio in Lombardia e in Calabria le visite ispettive hanno interessato la totalità delle nuove parità concesse. Va rilevato in proposito che in Lombardia vi è la più alta concentrazione di scuole paritarie.

In altre regioni, con una rilevante densità di scuole paritarie, quali il Piemonte, il Veneto, l’Emilia Romagna si è proceduto a pianificare e ad organizzare l’azione ispettiva in una prospettiva pluriennale.

Nel Lazio, in Sicilia, in Campania, regioni nelle quali si registra un’alta presenza di scuole paritarie, emerge una notevole difficoltà a vigilare, pur a fronte di evidenti anomalie. Si stanno elaborando strumenti che permettano un monitoraggio tempestivo ed incisivo delle criticità e ne consentano la soluzione.

Dalla ricognizione di quanto accaduto sul territorio nazionale, emerge la necessità di:

• avviare un processo di monitoraggio costante della qualità;
• rafforzare la collaborazione tra gli Uffici Scolastici Regionali e i Centri Servizi Amministrativi, individuando referenti per tutti quegli adempimenti strettamente legati al territorio (l’anagrafe, le rilevazioni integrative, l’istruttoria delle domande per la concessione dei contributi,.);
• incentivare i contatti tra l’Amministrazione centrale e gli Uffici territoriali per garantire l’uniformità di comportamenti;
• potenziare i servizi di consulenza rivolti alle scuole paritarie;
• incrementare la rete di collegamenti con e tra le scuole, per una migliore partecipazione al sistema pubblico;
• mettere a sistema la rete informatica per comunicazioni amministrative, didattiche e di funzionamento;

La vigilanza ha un ruolo importante nello sviluppo di un sistema pubblico trasparente e di qualità per le famiglie e per gli alunni. L’Amministrazione si sta attivando per promuovere azioni più sistematiche e incisive, a partire da quelle realtà regionali in cui persistono storiche carenze e difficoltà.

Su questa linea si sono già registrati progressi importanti, che tracciano la via del futuro, quella della costruzione di un sistema pubblico d’istruzione e formazione di qualità, oggetto costante di monitoraggio e valutazione.

Infatti 448 scuole paritarie, pari al 9% del totale delle scuole coinvolte in tutto il Paese, risultano inserite nel "Progetto Pilota sulla Valutazione" che ha avuto attuazione nel 2002-2003. L’adesione delle scuole paritarie, già in questa fase di sperimentazione volontaria, testimonia l’interesse di chi opera in questo settore ad essere parte di un sistema unitario nazionale, accettandone regole ed oneri.

Si riportano in merito alcuni dati sintetici, estratti dal Rapporto finale sul Progetto Pilota 2 (6):

Le nuove prospettive volte alla messa a regime del sistema pubblico d’istruzione richiedono un ripensamento delle funzioni di vigilanza e controllo, che evolvano verso vere e proprie forme di governance dell’intero sistema. Si tratta non tanto di effettuare visite ispettive sull’intero universo della scuola paritaria, quanto di intervenire in modo mirato e pianificato, sulla base dell’acquisizione di indicatori quantitativi e qualitativi per l’intero sistema educativo.

Il monitoraggio ed il controllo dei risultati formativi sono affidati alle rilevazioni condotte dall’INVALSI, anche con l’utilizzo della banca dati in via di costituzione da parte SAIIT.

Ulteriore indice d’integrazione della scuola paritaria nel sistema nazionale d’istruzione, è l’adesione, nell’anno scolastico 2002-2003, al progetto di sperimentazione della Riforma (decreto n. 100/2002).

Un’adesione significativa, se si considera che delle 246 istituzioni scolastiche, che hanno dato l’avvio alla Riforma, 74 sono paritarie.

Scuole statali e paritarie sono state assistite da un'unica struttura, a livello regionale e nazionale, di supporto, consulenza, monitoraggio e formazione.

Ad un triennio dall’avvio del processo di attuazione della legge 62/2000 sono state raggiunte alcune consapevolezze:

• il sistema nazionale di istruzione é unitario e l’esercizio della libertà di scelta educativa e di insegnamento contribuisce all’arricchimento dell’offerta formativa e alla sua qualità;
• le scuole dello Stato, degli Enti pubblici territoriali e della società civile concorrono alla costruzione della società della conoscenza e alla formazione del capitale umano e sociale del Paese;
• e scuole statali e paritarie esercitano la loro funzione pubblica, attuando il principio di sussidiarietà sancito dalla nostra Costituzione e dai Trattati dell’Unione Europea.

Il percorso fin qui compiuto e i risultati raggiunti confermano la validità delle azioni intraprese. Si può correre il rischio di vanificare gli sforzi compiuti, se non si adottano ulteriori misure per conseguire la piena libertà di scelta dei genitori, per superare le anomalie che ancora permangono e per completare la messa a regime del nuovo sistema educativo pubblico dell’istruzione secondo criteri di qualità e di efficacia.

A questo scopo sono stati individuati i seguenti problemi aperti, che richiedono interventi adeguati:

1. A seguito della legge 53/2003, che innalza il diritto/dovere all’istruzione fino a 12 anni, è necessario dettare norme che assicurino concretamente a tutta la scuola paritaria la possibilità di offrire istruzione e formazione, nell’ambito del servizio pubblico, attribuitole dalla legge 62/2000. Le famiglie devono essere messe in condizione di esercitare il loro diritto/dovere ad istruire e educare i figli, sancito dall’art. 30 della Costituzione, diritto/dovere che ricomprende anche la libertà di scelta della scuola. Occorrerà, compatibilmente con le risorse disponibili, garantire a tutti l’effettivo esercizio di questo diritto, che attualmente è possibile solo alle famiglie più abbienti. Si sottolinea, in particolare, la necessità di porre le condizioni, anche finanziarie, per garantire il diritto degli alunni disabili e svantaggiati ad accedere alle scuole paritarie, scuole per le quali la legge 62/2000 prevede l’obbligo di accoglienza, senza assicurare le risorse adeguate. Si tratta di dare piena attuazione al dettato costituzionale degli articoli 31, 33 e 34, che impegnano la Repubblica, nell’articolo 31, ad "agevolare con misure economiche e altre provvidenze la formazione della famiglia e l'adempimento dei compiti relativi, con particolare riguardo alle famiglie numerose", nell’articolo 33, a garantire il diritto di un trattamento equipollente tra alunni delle scuole statali e non statali, stabilendo che "La legge, nel fissare i diritti e gli obblighi delle scuole non statali che chiedono la parità, deve assicurare loro piena libertà e agli alunni un trattamento scolastico equipollente a quello degli alunni di scuole statali" e a rendere effettivo, con l’articolo 34, il diritto allo studio riconosciuto ai "capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, fino ai gradi più alti degli studi, attraverso borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze".
2. I principi costituzionali, riaffermati dalla legge 62/2000 sono stati realizzati solo parzialmente a causa dell’insufficienza delle risorse finanziarie previste. Il nuovo strumento del contributo alle famiglie, approvato dal Parlamento nella finanziaria 2002, legge 27/12/2002, n.289, e incrementato nel 2003, legge 24/12/2003, n. 350, è certamente significativo perché favorisce i genitori precedentemente esclusi da ogni forma di sostegno economico. Tuttavia la coerente attuazione della legge 62/2000, richiede un ulteriore sforzo di reperimento di risorse che consentano l’attuazione di tutti gli interventi previsti.
3. Le modifiche del Titolo V e le norme legislative precedenti, che rivedono l’ordinamento generale dello Stato e attribuiscono nuove competenze alle Regioni, determinano cambiamenti anche rispetto alla gestione dei contributi alle scuole non statali. E’ in corso un confronto con le Regioni per definire le procedure applicative. E’ nostro impegno garantire unitarietà di criteri e tempi nell’erogazione delle risorse alle singole istituzioni scolastiche nelle diverse realtà territoriali, anche attraverso una decisa semplificazione delle procedure amministrative e rigorosi controlli.
3. Il riconoscimento del carattere pubblico del servizio reso dalla scuola paritaria richiede l’attivazione di forme di vigilanza e controllo, comunque rispettose dell’autonomia delle istituzioni scolastiche. Per questo motivo l’Amministrazione centrale ha promosso in aggiunta alla vigilanza esercitata dagli Uffici Scolastici Regionali, nuove iniziative finalizzate ad intervenire su storiche anomalie ed irregolarità riscontrate in istituzioni scolastiche non statali. Ci si riferisce ai cosiddetti "diplomifici", presenti in parte della secondaria superiore. Le "iscrizioni a piramide rovesciata", "gli ottisti" e l’eccessivo numero di privatisti che si presentano a sostenere l’esame di stato, di seguito descritti, sono oggetto di interventi di contrasto. Il numero di alunni frequentanti scuole secondarie superiori, con gestore privato, fa registrare un evidente anomalo incremento degli iscritti (iscrizioni a "piramide rovesciata"): 11.476 iscritti al quarto e 25.022 al quinto anno (vedi tabella 9 s dell’allegato). Si è attivato un correttivo in merito sollecitando gli USR ad attuare le disposizioni già vigenti, che impediscono di estendere la parità alle classi collaterali, laddove non esistano le classi che le precedono. E’ da considerare anche l’eccessiva presenza di richiesta di anticipo degli esami per merito; si tratta di candidati che, riportando otto in tutte le materie dello scrutinio finale per la promozione all’ultima classe, chiedono di essere ammessi a sostenere l’esame di Stato. E’ allo studio uno strumento normativo adeguato, che riveda i requisiti, introducendo la regolare frequenza del corso di studi e il voto di profitto "otto" in tutte le materie negli ultimi due anni di corso. Infine, è da considerare tra le anomalie il fenomeno dell’eccessivo numero di privatisti che si presentano a sostenere l’esame di Stato presso istituti paritari, fenomeno già contrastato attraverso la C.M. n. 16 del 9/02/2004. Sarà intensificata l’azione di controllo, affinché non si deroghi dalle norme vigenti.
4. Sempre al fine di salvaguardare il carattere pubblico del servizio reso dalla scuola paritaria, occorre garantire uniformità di applicazione della normativa su tutto il territorio nazionale. In quest’ottica, proseguirà la rilevazione anagrafica del SAIIT, da cui potranno essere tratti importanti dati sull’ulteriore sviluppo del sistema anche in termini qualitativi. In questa prospettiva, inoltre, si sta programmando un servizio di documentazione e monitoraggio. Entrambe le azioni, unitamente alla valutazione del sistema di istruzione e formazione, affidata al nuovo Istituto nazionale di valutazione, concorreranno a rilevare l’impatto e la qualità del servizio reso.
5. Dalle relazioni degli Uffici Scolastici Regionali sullo stato di attuazione della legge 62/2000 nel triennio 2000/2003 emergono suggerimenti operativi, finalizzati all’innalzamento del livello di qualità ed efficienza. In particolare voglio richiamare:

• Il monitoraggio costante dei livelli di qualità.
• Il rafforzamento del coordinamento tra l’Amministrazione centrale e gli Uffici Scolastici Reg.
• La promozione di azioni mirate di formazione per il personale dell’Amministrazione centrale e periferica, che opera nell’ambito della parità.
• L’ampliamento dei servizi di supporto e consulenza dell’Amministrazione anche al sistema della scuola paritaria, negli ambiti della formazione dei docenti, dell’innovazione e qualificazione delle offerte formative, del supporto tecnologico informatico e della sicurezza.

1. Sulla base di quanto rappresentato dalla Presidenza del Consiglio (nota (7) del 12/02/04 n. 2874 DAGL1/ 1.5.1/317007/4127), interpellata in proposito dal MIUR, è stato individuato nel regolamento di delegificazione, di cui all’art. 17, comma 2 della legge n.400/98, lo strumento normativo per dare attuazione a quanto richiesto dal comma 7, art. 1 legge 62/2000. Ciò allo scopo di superare gli istituti ancora esistenti (autorizzazione, parifica, riconoscimento legale, ecc.) e per ricondurre le scuole non statali alle due tipologie di scuole paritarie o scuole non paritarie. Tale regolamento dovrà, in primo luogo, fissare i termini per la richiesta della parità da parte delle scuole, decorsi i quali esse perderanno i precedenti riconoscimenti per divenire scuole non paritarie, facendo in ogni caso salvi i corsi già iniziati fino al loro completamento. Inoltre dovrà definire la disciplina delle scuole non statali non paritarie, richiamando al riguardo le disposizioni dettate dal Testo Unico per le scuole private, ivi compresa l’indispensabile funzione di vigilanza del MIUR a tutela della qualità della didattica e dei requisiti morali della scuola non paritaria. Contestualmente andranno ridefiniti i criteri e le modalità di ripartizione delle risorse, già destinate alle scuole non statali, al fine di garantire il rispetto degli impegni già assunti nei confronti delle scuole non statali paritarie, in particolare delle elementari parificate che hanno acquisito lo status di scuola paritaria. In via transitoria, quindi, dovrà essere garantito il permanere dell’istituto della convenzione per le scuole paritarie parificate, in attesa di poter disporre di risorse sufficienti per estendere tale beneficio a tutte le scuole elementari paritarie, che lo richiedano. Tali convenzioni dovranno essere conformi a criteri omogenei su tutto il territorio nazionale; a tal fine ci si impegna a promuovere apposite intese in Conferenza Stato-Regioni.

Per assicurare il dialogo e la collaborazione tra il MIUR e gli Enti e le Associazioni che rappresentano le scuole paritarie, verrà istituito un tavolo di lavoro.

Infine si ritiene opportuno informare il Parlamento sul processo di attuazione della legge 62/2000 con relazioni periodiche.

(6) Fonte INVALSI: Circa il 40% degli istituti scolastici italiani ha aderito al Progetto Pilota 2

(7) La nota interviene nel merito delle problematiche concernenti gli aspetti applicativi della disposizione di cui al secondo periodo dell’art.1, comma 7 della legge n. 62 del 2000. La norma in questione attribuisce al MIUR il potere di proporre con proprio decreto il definitivo superamento del T.U. n. 297/94, per quanto attiene le norme relative alle scuole non statali. Tale previsione normativa è carente sia sotto il profilo della chiarezza che della proprietà di formulazione, anche in considerazione degli effetti abrogativi consequenziali che determinerebbe l’eventuale emanazione del provvedimento. La questione fu a suo tempo affrontata anche in sede d’esame della l. n. 62/2000 da parte del Parlamento. A riguardo erano state suggerite due possibilità: il ricorso alla legislazione delegata – poiché le norme del T.U. rivestono rango legislativo – ovvero a quello del regolamento di delegificazione, ipotesi, quest’ultima, condivisa dal DAGL. Ciò per dare attuazione all’intenzione del legislatore, che sembra volta alla definizione di un nuovo sistema giuridico delle scuole non statali, dal quale consegue l’abrogazione delle norme preesistenti. Tenuto conto del sistema delle fonti normative vigenti nel nostro ordinamento, la natura dell’atto con cui provvedere alla modifica del Testo unico del 94 può essere correttamente ricondotta ad un regolamento di delegificazione di cui all’art.17, comma 2 della legge n. 400/98. Infatti, ad esso può riconoscersi quella capacità di disciplinare ex novo la materia già disciplinata con la legge, sostituendo la disciplina regolamentare a quella legislativa preesistente e soddisfare, pertanto, la finalità voluta dal legislatore.

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